自古以来，县城在我国经济社会发展和国家治理体系中就扮演着重要角色，“郡县治，天下安，郡县富，天下足”是自秦代推行郡县制2000多年来流传至今的古训。在现代化转型新的历史征程中，对于中国这样一个有着悠久农业文明史的大国来说，处理好城乡关系、促进城乡融合发展始终是重中之重。作为“城尾乡头”，县城在统筹推进城乡融合发展中具有天然的支撑作用和显著优势。今年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》明确提出，县城是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义；推进以县城为重要载体的城镇化建设，为实施扩大内需战略、协同推进新型城镇化和乡村振兴提供有力支撑。这是新时代党和国家对县城在我国城镇体系中的地位和作用的新的定位。

新时代以县城为重要载体，协同推进新型城镇化和乡村振兴，需着重解决两方面问题：一是促进城乡产业协同发展和融合发展，为县城建设和乡村振兴提供坚实的产业、就业支撑；二是破除长期以来制约县城和乡村发展的基础设施与公共服务瓶颈，着力破解城乡二元结构。

一

当前，我国大城市的产业结构正从房地产、低端制造业等劳动密集型产业向资本技术密集型的总部经济、现代服务业、高科技产业转型升级，就业创造能力相对下降，面向农村劳动力的就业机会不足，越来越多的农村劳动力寻求在县城实现“城市梦”，这是县城发展的重大契机。把握这一发展机遇，使县城成为新时代城镇化的新引擎，协同推进新型城镇化和乡村振兴，必须尊重县域经济发展规律，重塑县域产业结构，培育发展连城带乡的特色优势产业，走城乡融合发展之路，推动县域经济高质量发展。

一是践行“绿水青山就是金山银山”的理念，推动县域产业绿色发展。生态环境是农业的生命线，也是乡村振兴的基础和前提。县域经济发展必须严格落实耕地和永久基本农田、生态保护红线，促进乡村生产生活生态深度融合，大力发展休闲观光、生态旅游等新业态，实现静态保护向“点绿成金”转变。

二是立足本地资源禀赋和经济社会发展条件，因地制宜，分类引导，积极培育先进制造、商贸流通等专业功能县城。可以是以制造业为主的产业型城镇，如苏浙皖发展了大量专注于细分市场、创新能力强、市场占有率高、掌握关键核心技术、质量效益优的专精特新中小企业；也可以是以商业、服务业为主的特色专业城镇，积极发展农村电商、“内容短视频+供应链”等经济新业态，如浙江义乌极具特色的县域电子商务经济。

三是进一步推动县域经济通过开放合作实现跨越式发展，积极融入新发展格局。县域经济应与大城市总部经济有机衔接，围绕产业链供应链分工协作，促进大中小城市和小城镇协调发展；通过承接东部产业转移、共建“飞地经济”等方式，促进东中西部资源互补、互利共赢，持续深化区域合作共享，推动县域经济深度融入全国统一大市场。

四是基于城乡融合发展需要，县域产业布局应牢牢把控农业基础地位、重视农业上下游产业链，为现代农业发展和乡村振兴提供支撑。现代农业可以成为经济增长的引擎。农业的专业化、产业化发展，必然衍生出对农资供应、农产品加工、仓储物流、销售等一系列关联产业的需求，推动一、二、三产业融合发展，创造大量非农就业机会。

二

基础设施和公共服务是城市人口承载力与吸引力的重要支撑。以县城为重要载体协同推进乡村振兴和以人为核心的新型城镇化，必须破解长期制约县城和乡村发展的基础设施与公共服务瓶颈，促进县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面、环境基础设施提级扩能，增强县城综合承载能力，进一步缩小县城与大城市在教育、医疗、卫生、文化等方面的差距，提高县城的人口吸引力。基于协同推进新型城镇化与乡村振兴的考虑，提升县城基础设施和公共服务供给能力，应着力增强其包容性和共享性，在县域内实现城乡基本公共服务均等化、一体化。同时，尽快实现县域内城乡社会保障一体化，推进县城保障性住房建设，加快县域内的进城农民市民化。

县城的人口主要来自农村，提升县城基础设施、公共服务水平及其共享性，能大大提升县城对农村人口的吸引力，克服县城人口流失困境，从而有力支撑县域经济社会发展的转型升级。对乡村而言，这有利于破解农村土地细碎化难题。农民工进入大城市工作，由于在住房、社保、教育等方面缺乏保障，大部分进城农民无法在城市扎根，仍然要依赖土地，一旦在城市遇到困难往往会选择回到农村。这种离村不离土的现象，使得农村土地经营细碎化问题无法得到有效解决，也就无法实现农村土地有效适度的规模经营，导致新型农业经营主体发育缓慢，现代农业发展不起来。破解这一难题的关键，是加快推进进城农民的市民化，将现在不稳定的“准城镇化”转变为稳定的城镇化，促使更多农民离村也离土。提升县城公共服务水平，是提高进城农民社会保障水平，让更多进城农民实现市民化的有效途径。

三

以县城为重要载体，协同推进新型城镇化与乡村振兴，需要创新体制机制，向深化改革要红利。首先必须破除不利于县城建设和乡村振兴的资源分配体制机制，为县城发展和乡村振兴注入足够资源。无论是发展产业，还是改善基础设施和公共服务、加快农民市民化，都要解决“钱从哪里来”的问题。自分税制改革后，财权上收，事权下移，县乡财政困难，特别是中西部地区的县城难以承担县城建设所需要的大量投资。为此，应加大中央和省市财政对县乡的支持力度，切实改变过去偏重大城市的资源分配机制。一是科学划分中央和省、市、县、乡各级政府在县城建设和乡村振兴中的财权和事权。二是进一步完善干部考核机制，强化对县域经济发展和乡村振兴的绩效考核。三是坚持和完善东西部协作与对口支援机制，大力支持革命老区、民族地区、边疆地区发展，充分发挥社会主义制度优势，促进区域协调发展与共同富裕。四是创新县城建设的投融资体制，吸引社会资本，多方面、多渠道筹集建设资金。

在破解资源约束的同时，还必须科学施策，确保以县城为重要载体协同推进新型城镇化和乡村振兴的各项举措落到实处，不变形不走样。一是处理好政府和市场的关系，实现有效市场与有为政府有机结合。政府的主要职责是提供服务，加强规划；市场在资源配置中起决定性作用，产业发展和项目规划要坚持市场导向，尊重市场规律。持续优化县域营商环境，激发各类市场主体活力，鼓励民营经济发展，大力扶持中小微企业。二是综合考虑本地实际情况，特别是县乡财政承受能力，不能脱离实际，好高骛远。县城的基础设施和公共服务建设可在条件允许的情况下适度超前，但要与产业发展相配套，在产业发展、形成财政收入的基础上，有序、滚动开发。三是必须克服短期行为，用接续的中长期规划有效衔接新型城镇化与乡村振兴，统筹推进城乡融合发展。

（作者：李萍 田世野，分别系西南财经大学经济学院、全国中国特色社会主义政治经济学研究中心教授、讲师）